L’UE centralise la supervision crypto : l’ESMA reprend les pouvoirs

L’UE prépare un transfert massif de pouvoirs crypto vers l’ESMA : fin de la supervision nationale fragmentée

La Commission européenne s’apprête à opérer une refonte radicale de la supervision financière en transférant l’autorité de surveillance directe des exchanges crypto, des bourses et des chambres de compensation vers l’ESMA, le régulateur européen des marchés basé à Paris .

Verena Ross annonce une centralisation historique

Verena Ross, présidente de l’Autorité européenne des marchés financiers (ESMA), a confirmé au Financial Times le 6 octobre 2025 que la Commission européenne développe des plans pour transférer la supervision de plusieurs secteurs financiers, actuellement gérés par les autorités nationales, vers l’ESMA .

Cette réforme vise à construire “un marché des capitaux en Europe plus intégré et compétitif à l’échelle mondiale”, selon Ross . La présidente de l’ESMA argumente que la proposition cherche à résoudre “la fragmentation continue des marchés” pour créer un véritable marché unique des capitaux à travers l’Europe .

Maria Luís Albuquerque, Commissaire européenne aux services financiers, a confirmé en septembre 2025 que le bloc évalue une proposition formelle pour transférer la supervision des entités transfrontalières, incluant les exchanges crypto et les plateformes de trading, vers l’ESMA . Une proposition législative est attendue d’ici la fin 2025 .

MiCA révèle les limites de la supervision décentralisée

Sous le régime actuel de MiCA (Markets in Crypto-Assets), les licences pour les fournisseurs de services d’actifs crypto sont délivrées par les autorités nationales plutôt que par un organisme central européen . Cette architecture décentralisée a créé une course à la licence parmi les 27 États membres.

La Lituanie a accordé sa première licence MiCA à Robinhood Europe début 2025, tandis que Malte a autorisé des exchanges majeurs comme OKX et Crypto.com . Au Luxembourg, Bitstamp et Coinbase ont également sécurisé leurs licences MiCA . Cette fragmentation a conduit à des standards d’autorisation incohérents entre pays.

Ross argumente que déléguer la supervision à chaque pays individuellement a créé des inefficacités majeures : “Il faut clairement beaucoup d’efforts de notre part et des superviseurs nationaux pour parvenir à un alignement. Cela signifie aussi que des ressources et expertises spécifiques nouvelles ont dû être construites 27 fois dans différents superviseurs nationaux, ce qui aurait pu être fait plus efficacement une seule fois au niveau européen” .

L’AMF française rejoint l’appel à la centralisation

Le 14 septembre 2025, l’Autorité des marchés financiers (AMF) française, aux côtés de ses homologues autrichienne (FMA) et italienne (CONSOB), a publié un appel commun pour un cadre européen renforcé pour les marchés crypto .

Les trois régulateurs majeurs ont souligné que “malgré les efforts de coordination de l’ESMA, les premiers mois d’application du Règlement ont révélé des différences majeures dans la façon dont les marchés crypto sont supervisés par les autorités nationales” . Ces différences “mettent en évidence la nécessité de renforcer rapidement l’architecture de supervision pour assurer le bon fonctionnement du marché intérieur européen” .

L’AMF avertit qu’en l’absence de révision, “les autorités nationales hébergeant des acteurs de marché autorisés par une autre autorité pourraient être contraintes de recourir aux mesures de précaution prévues par le Règlement afin de prévenir tout risque pour les investisseurs nationaux” . Cette clause révèle une tension structurelle majeure : un exchange crypto licencié à Malte peut théoriquement opérer en France, mais l’AMF pourrait bloquer ses opérations si elle estime que les standards maltais sont insuffisants.

Les régulateurs français, autrichiens et italiens soulignent également que “certaines dispositions ne fournissent pas une protection suffisante contre les risques spécifiques au secteur, comme par exemple l’accès par les intermédiaires européens à des plateformes situées en dehors de l’Union européenne sans la protection offerte par MiCA” . Cette faille permet aux utilisateurs européens d’accéder à des exchanges non-MiCA via des intermédiaires licenciés, créant un risque systémique.

Malte dans le collimateur de l’ESMA

En juillet 2025, l’ESMA a publiquement critiqué le processus d’autorisation de Malte pour les entreprises crypto paneuropéennes, avertissant que “certaines zones de risque n’ont pas été adéquatement évaluées durant le processus d’autorisation” .

Le Comité d’examen par les pairs (Peer Review Committee) de l’ESMA a mené une revue de l’Autorité des services financiers de Malte (MFSA) portant sur son processus d’autorisation des fournisseurs de services d’actifs crypto (CASP) . L’évaluation a conclu que Malte n’a “que partiellement satisfait aux attentes”, malgré un personnel adéquat et une infrastructure technique suffisante .

Cette critique est particulièrement significative car Malte s’est positionnée comme hub crypto européen, attirant les grandes plateformes internationales avec un processus d’autorisation réputé plus rapide et flexible que dans d’autres juridictions. L’ESMA sous-entend que cette “flexibilité” pourrait en réalité constituer un risque pour l’intégrité du marché unique européen.

L’agence européenne argumente que “la supervision fragmentée affaiblit les protections des consommateurs et érode la confiance des investisseurs” . Cette position justifie idéologiquement le transfert de compétences vers une autorité centrale capable d’imposer des standards uniformes à tous les États membres.

Les petits États opposent une résistance farouche

L’initiative rencontre déjà une résistance déterminée des petits pays de l’UE comme le Luxembourg, l’Irlande et Malte, qui craignent que la centralisation des pouvoirs à l’ESMA nuise à leurs secteurs financiers florissants .

Claude Marx, directeur du régulateur financier luxembourgeois, a récemment averti que centraliser les pouvoirs à l’ESMA pourrait créer un “monstre” réglementaire . Cette expression révèle l’ampleur des préoccupations des petites juridictions qui ont construit leur attractivité financière sur des processus d’autorisation efficaces et des régulateurs nationaux compétents.

L’opposition de ces pays n’est pas nouvelle. Lors du développement initial de MiCA, l’UE avait initialement proposé de faire de l’ESMA l’agence de supervision principale des fournisseurs de services d’actifs crypto . Le plan a rencontré une vive opposition des petites nations européennes qui critiquaient la capacité du régulateur à superviser le marché crypto en croissance rapide et craignaient que cela mine leurs secteurs financiers .

Ces préoccupations ont conduit à laisser la supervision de ces marchés entre les mains des 27 autorités nationales, arrangement que Ross considère maintenant avoir créé des inefficacités structurelles . Le débat se cristallise autour d’une tension fondamentale : efficacité centralisée versus subsidiarité et concurrence réglementaire entre États membres.

Les nouveaux pouvoirs déjà acquis par l’ESMA

L’autorité basée à Paris est déjà programmée pour superviser les consolidated equity and bond price tapes (systèmes de consolidation des prix) ainsi que les notations ESG à partir de 2026 . Cette expansion progressive des compétences de l’ESMA s’inscrit dans une stratégie à long terme visant à créer une véritable supervision européenne intégrée.

Ross a souligné la nécessité pour les marchés de capitaux de soutenir les objectifs à long terme de l’UE, incluant la défense, l’énergie verte et l’infrastructure numérique. Elle note que “la demande pour démanteler les barrières a grimpé d’un niveau, pas seulement au niveau de l’UE mais aussi au sein des États membres” .

Le programme de travail annuel 2026 de l’ESMA révèle des ambitions encore plus larges . L’autorité continuera le projet d’un système centralisé de surveillance de marché pour les actifs crypto, et fournira des orientations aux autorités nationales sur la prévention et détection des abus de marché dans le trading crypto [7]. Cela inclut un travail de convergence sur l’allocation des cas d’abus de marché entre autorités nationales, tenant compte des aspects transfrontaliers significatifs caractéristiques du marché crypto .

Un avertissement simultané aux consommateurs européens

Le 5 octobre 2025, les Autorités européennes de surveillance (AES : EBA, EIOPA et ESMA) ont émis conjointement un avertissement aux consommateurs, rappelant que les crypto-actifs peuvent être risqués et que la protection légale, si elle existe, peut être limitée selon les actifs concernés .

Cet avertissement accompagne une fiche d’information expliquant ce que le nouveau règlement MiCA signifie pour les consommateurs . Les AES recommandent des étapes concrètes que les consommateurs peuvent prendre pour prendre des décisions éclairées avant d’investir dans les crypto-actifs, notamment vérifier si le fournisseur est autorisé dans l’UE .

L’avertissement souligne que “bien que les produits financiers innovants, incluant les crypto-actifs, puissent améliorer l’efficacité, la résilience et la compétitivité du système financier de l’UE, les consommateurs doivent être conscients que tous les crypto-actifs ne sont pas identiques” . Les régulateurs alertent également que la protection des consommateurs peut être limitée selon les types de crypto-actifs et services utilisés, notamment concernant l’accès à des informations complètes ou des procédures de réclamation transparentes et uniformes .

Les consommateurs sont recommandés de : se renseigner sur le produit ou service et évaluer le risque avant d’investir, vérifier que le fournisseur de services crypto est autorisé dans l’UE, et s’assurer que tout portefeuille utilisé pour stocker leurs crypto-actifs est suffisamment sécurisé . Ces recommandations sont particulièrement importantes alors que l’intérêt des consommateurs pour ces produits augmente, en partie à cause de la promotion agressive sur les réseaux sociaux par des “finfluenceurs” .

Les implications pour les exchanges crypto opérant en France

Pour les plateformes crypto déjà établies en France ou ciblant le marché français, cette transition vers une supervision centralisée européenne pourrait avoir des conséquences majeures. Les exchanges actuellement licenciés par des régulateurs nationaux perçus comme plus permissifs (Malte, Lituanie) pourraient devoir répondre à des standards plus stricts une fois l’ESMA en charge.

L’AMF française, connue pour son approche rigoureuse de la régulation crypto, verrait son expertise et ses standards potentiellement étendus à l’ensemble de l’Europe via l’ESMA. Cette perspective est vue favorablement par Paris, qui considère que des standards élevés protègent mieux les investisseurs français tout en créant un terrain de jeu équitable pour les acteurs respectant les règles.

Cependant, la centralisation pourrait aussi signifier des délais d’autorisation plus longs et une bureaucratie plus lourde, l’ESMA devant traiter les demandes de 27 pays avec un personnel nécessairement limité. Les startups crypto européennes pourraient se retrouver désavantagées face à leurs concurrentes américaines ou asiatiques opérant dans des juridictions aux processus d’autorisation plus rapides.

Le modèle ESMA inspire-t-il confiance

L’ESMA a été créée en 2011 au lendemain de la crise financière mondiale de 2008, dans le cadre du Système européen de surveillance financière visant à harmoniser la régulation financière à travers le bloc . Son mandat initial se concentrait sur les marchés financiers traditionnels, domaine où elle a acquis une expertise reconnue.

Cependant, les crypto-actifs présentent des défis techniques, technologiques et philosophiques radicalement différents des instruments financiers classiques. Les critiques se demandent si une institution créée pour superviser les bourses traditionnelles possède l’agilité et l’expertise nécessaires pour réguler efficacement un secteur crypto en évolution constante.

La proposition de Ross d’investiguer “l’utilisation possible de l’IA par les autorités nationales dans leurs activités de surveillance de marché” démontre que l’ESMA reconnaît la nécessité d’adopter de nouvelles technologies pour suivre le rythme d’innovation du secteur crypto . Mais cette reconnaissance arrive-t-elle trop tard, alors que les exchanges crypto opèrent déjà avec des technologies de pointe que les régulateurs peinent à comprendre pleinement?

Les enjeux géopolitiques de la supervision crypto

Au-delà des considérations techniques, la bataille pour le contrôle de la supervision crypto révèle des tensions géopolitiques au sein de l’Union européenne. Les grandes nations comme la France, l’Allemagne et l’Italie voient dans la centralisation à l’ESMA un moyen d’imposer leurs standards réglementaires stricts à l’ensemble du bloc.

Les petites nations comme Malte, le Luxembourg et l’Irlande ont historiquement construit leur prospérité financière sur leur capacité à offrir des environnements réglementaires compétitifs attirant les entreprises internationales. La centralisation à l’ESMA menace directement ce modèle économique, d’où leur résistance farouche.

Cette tension reflète un débat plus large sur l’avenir de l’UE : doit-elle évoluer vers une intégration fédérale toujours plus poussée avec des institutions centrales fortes, ou maintenir une diversité réglementaire permettant une concurrence saine entre juridictions? Le secteur crypto devient un champ de bataille symbolique pour ces visions contradictoires de la construction européenne.

Le calendrier de mise en œuvre reste incertain

Malgré les déclarations de Ross et d’Albuquerque, le calendrier précis de mise en œuvre de cette réforme reste flou. Une proposition législative est attendue d’ici fin 2025, mais son adoption nécessitera l’approbation du Parlement européen et du Conseil de l’UE .

L’opposition déclarée de plusieurs États membres signifie que le processus législatif pourrait s’avérer long et complexe, avec des compromis substantiels nécessaires pour obtenir un consensus. Les petites nations disposent d’un pouvoir de blocage au Conseil, particulièrement sur des questions touchant à leurs prérogatives souveraines en matière de régulation financière.

Albuquerque a mentionné que “tout cela impliquerait des changements dans les processus de gouvernance et de prise de décision de l’ESMA, et nous avons différents modèles à considérer basés sur d’autres modèles existants de supervision centralisée” . Cette formulation suggère que la Commission cherche encore le bon équilibre institutionnel pour rendre la proposition acceptable politiquement.

Les leçons pour l’écosystème crypto français

Pour les acteurs crypto français et les investisseurs, cette évolution réglementaire appelle à plusieurs réflexions stratégiques. La France, via l’AMF, s’est positionnée comme l’un des régulateurs crypto les plus sophistiqués d’Europe, avec son régime PSAN (Prestataire de Services sur Actifs Numériques) précédant MiCA.

L’expertise française en matière de régulation crypto pourrait lui donner un poids significatif dans la définition des standards qu’appliquera l’ESMA. Les entreprises françaises respectant déjà les standards stricts de l’AMF pourraient se retrouver avantagées par rapport à des concurrents opérant depuis des juridictions plus laxistes.

Cependant, la centralisation européenne pourrait aussi signifier une homogénéisation par le bas si les compromis politiques diluent les standards les plus exigeants. Les investisseurs français doivent rester vigilants sur la qualité effective de la supervision, indépendamment de son niveau (national ou européen).

Vers une Union des marchés de capitaux 2.0

La proposition de centralisation crypto s’inscrit dans l’ambition plus large de l’Union des marchés de capitaux (Capital Markets Union), projet lancé en 2015 visant à créer un véritable marché unique des capitaux en Europe comparable au marché américain.

Ross a admis que “nous avons essayé depuis assez longtemps avec l’Union des marchés de capitaux et d’autres initiatives de construire un marché des capitaux plus efficace, mais la réalité a été que ce n’est pas facile à faire étant donné que nous avons des structures de marché très différentes” . Cette reconnaissance d’échec partiel justifie selon elle une approche plus directive via des transferts de compétences vers l’ESMA.

Les objectifs géopolitiques européens de défense, transition énergétique et infrastructure numérique nécessitent des financements massifs que seul un marché des capitaux profondément intégré peut mobiliser efficacement . Dans cette vision stratégique, le secteur crypto devient un laboratoire d’intégration réglementaire dont les leçons pourraient ensuite s’étendre à d’autres secteurs financiers.

La bataille pour le contrôle de la supervision crypto en Europe n’est donc que commencée, avec des enjeux dépassant largement le seul secteur des actifs numériques. Les prochains mois révéleront si l’UE parviendra à imposer une vision centralisée ou si les résistances nationales forceront un compromis préservant une certaine diversité réglementaire.